Las últimas reformas constitucionales

¿EL DISEÑO INSTITUCIONAL INFLUYE EN LA DEMOCRACIA?

 

El Plenario del FA que propuso reformar la Constitución

El pasado 25 de junio el Frente Amplio formuló propuestas sobre un posible proyecto de reforma constitucional. El tema causó revuelo  en algunos sectores políticos. Es en este marco que algunas preguntas vuelven a surgir en el campo de la discusión pública: ¿Cuál es el diseño institucional que presenta la Constitución vigente? ¿Cuáles han sido las dos últimas e importantes reformas? ¿Existe alguna influencia del diseño institucional sobre la democracia?

Las dos grandes y últimas reformas constitucionales

Las dos últimas reformas constitucionales fueron plebiscitadas en 1994 y 2004. Sin embargo, estas no consistieron en grandes modificaciones de la Constitución, al igual que la reforma de 1989. En 1989 se propuso una reforma jubilatoria. En 1996 se separaron las fechas de elecciones nacionales y departamentales, se estableció el sistema de balotaje y se implantó la elección primaria de candidatos presidenciales, es decir, hubo una fuerte modificación electoral. Por último, en 2004 se realizó una modificación de la gestión y administración del agua potable. A pesar de que estos cambios pueden ser vistos como de relevancia, no consistieron en alteraciones absolutas de la Constitución de 1967.

Por tanto, las dos grandes y últimas reformas constitucionales son las referidas a los años 1952 y 1967. Estas dos Cartas Magnas difieren sustancialmente, como se muestra en el cuadro presentado a continuación.

En 1952 se implantó el colegiado, es decir, un Poder Ejecutivo pluripersonal. Sin embargo, esta organización de gobierno fue usada anteriormente en Uruguay: la primera vez que se instaló fue en 1918.

En la constitución de 1952 el Poder Ejecutivo pasó a ser colectivo, eliminando por completo la figura del Presidente de la República. El Consejo Nacional de Gobierno estuvo integrado por nueve miembros que fueron electos de forma directa por el pueblo; seis de ellos correspondían al lema más votado y los tres restantes pertenecían al segundo lema más votado. El cargo de Consejero de Gobierno tenía una duración máxima de 4 años y no podían ser reelectos de forma inmediata.

Fue una constitución que estuvo en vigencia durante 15 años, entre 1952 y 1967. En las elecciones nacionales de 1966 se plebiscitaron cuatro proyectos de reforma constitucional. Todos los proyectos tenían como factor común el fortalecimiento del Poder Ejecutivo y el retorno al sistema presidencial. Cada una de estas propuestas fue identificada por el nombre del color que tenía la papeleta de votación.

La decisión de reformar la constitución fue una respuesta a la crisis económica y social que vivía el país. Frente a grandes sequías, la caída del salario, la inflación, la devaluación de la moneda, entre otras situaciones críticas, el gobierno colegiado parecía tener grandes dificultades para tomar decisiones. La causa de todos los proyectos de reformas fue la aparente lentitud en las resoluciones del Colegiado.

La llamada “reforma naranja” obtuvo la mayoría con 75% de los votos y superando el mínimo de 35% que era necesario para ser aprobada. Fue fruto de una negociación entre el Partido Colorado y el Partido Nacional. La nueva constitución fortaleció la posición del Poder Ejecutivo en detrimento de las competencias del Poder Legislativo, instaló el voto obligatorio y autorizó el voto para los soldados de línea.

A su vez, el Poder Ejecutivo pasó a estar integrado por un Presidente y un Consejo de Ministros. El Presidente tenía la potestad de seleccionar a los miembros de ese consejo. Su mandato pasó de ser de cuatro a cinco años. La negociación entre el Partido Nacional y el Partido Colorado impidió que se incorporara en el proyecto la reelección presidencial inmediata, mecanismo que fue plebiscitado en 1971 y que no alcanzó la mayoría absoluta de votos.

Con la reforma “naranja” el Poder Ejecutivo obtuvo el control total en las decisiones económicas y financieras. Además se le concedió la capacidad de utilizar el recurso del veto, aplicar medidas prontas de seguridad y tener más controles sobre los entes autónomos y los servicios descentralizados. Por último, es importante aclarar que en esta constitución no se plantea un mecanismo de destitución del presidente, y asegura instancias que hacen muy difícil levantar un veto presidencial.

Dos tipos de regímenes: el Presidencialista y el Parlamentarista

Las dos grandes y últimas reformas constitucionales presentan diferencias sustanciales en su interior. Pero ¿cómo se calificarían estas reformas según su diseño institucional?

En varios manuales de Ciencia Política, como es el caso del libro titulado “Política, Cuestiones y Problemas” de Mara Pegoraro y Florencia Zulcovsky, se enfatiza que existen dos formas de gobierno democrático: los parlamentarismos y los presidencialismos. Es importante aclarar que existen formas de gobiernos mixtas y que, por tanto, tienen características de ambos modelos. A este tipo de regímenes se le suele llamar semipresidencialistas.

Como definen Pegoraro y Zulcovsky, la forma de gobierno parlamentarista se caracteriza primordialmente por la dependencia del Poder Ejecutivo con respecto al Poder Legislativo: los miembros del Poder Ejecutivo son responsables ante el Poder Legislativo, por lo que pueden ser destituidos de sus funciones. Además, el Poder Ejecutivo está conformado de forma colectiva, comúnmente denominado Colegiado. Esta forma de organización hace que la toma de decisiones recaiga en todo el gabinete por lo que la responsabilidad, ante un error, se torna difusa. Se puede notar, entonces, que hay una dispersión y atomización del poder.

Por su parte, la forma de gobierno presidencialista se caracteriza primordialmente por una independencia del Poder Ejecutivo con respecto al Poder Legislativo: el presidente no puede ser despedido de su cargo por una votación del parlamento durante su período. El órgano ejecutor presenta una estructura unipersonal, aspecto último que, para muchos teóricos, produce problemas. Tal es el caso de Juan José Linz, profesor de Ciencia Política en la Universidad de Yale. La tesis de Linz, propuesta en su libro “The Perils of Presidentialism”, muestra cuáles son las ventajas del parlamentarismo y cuáles son los peligros del presidencialismo. Lo que intenta destacar el autor es la relación que existe entre las formas de gobierno y los procesos democráticos. Su teoría determinó que esta problemática, a partir de los años 90, entrara en el campo académico.

Linz considera que el presidencialismo tiene una lógica de ganador único que no es favorable para la estabilidad democrática de un país, debido a que la conformación unipersonal del Poder Ejecutivo tiende a hacerle creer al presidente que no necesita construir coaliciones ni ceder algunas cuestiones a la oposición. Por tanto, la conformación de las opiniones y de las decisiones suelen ser construidas de una forma antidemocrática, lo que produce que exista un continuo estado de confrontación entre los poderes, agravando con ello la polarización en el sistema de partidos. Además, Linz entiende que la unipersonalidad del cargo produce serios problemas democráticos porque genera una concentración excesiva del poder en manos del presidente. Mientras que, por el otro lado, el autor afirma que en los sistemas parlamentaristas conformar coaliciones es una acción regular.

La clasificación de las dos últimas formas de gobierno uruguayas

Estas definiciones sobre presidencialismo y parlamentarismo permiten afirmar que las constituciones de 1952 y 1967 plantean dos visiones completamente diferentes sobre el diseño institucional y las formas de gobierno.

La Constitución de 1952 propone una lógica parlamentarista, principalmente porque el Poder Ejecutivo está conformado por nueve miembros y porque su competencia no es superior a la que se le asigna al Poder Legislativo.

Por su parte, la Constitución de 1967 parece ser en un alto grado presidencialista. En primer lugar por la unipersonalidad del Poder Ejecutivo. En segundo lugar porque se le agregan ciertas facultades que van en detrimento de las competencias del Poder Legislativo. Existe un fuerte poder ejecutor pero un debilitamiento severo en los órganos legislativos que se evidencia, por ejemplo, en el poder de veto que tiene el presidente así como también la imposibilidad del parlamento para destituirlo.

Como afirma Linz, estas cuestiones producen una concentración del poder en pocas manos y una intolerancia, por parte del Poder Ejecutivo, a la oposición.

Recordando los hechos sucedidos luego de las elecciones de 1966, con la aplicación de las medidas prontas de seguridad, el excesivo uso del poder por parte del Poder Ejecutivo y la llegada de la dictadura en el 73, indicarían que las palabras de Linz fueron acertadas con respecto a la relación existente entre un determinado diseño constitucional y la posible ampliación o eliminación de los procesos democráticos.

Lucía Barrios